Avrupa kıtası tarih boyunca insanlar tarafından ilgi duyulan bir bölge olmuştur. Kıtada günümüzde yer alan devletlerin kurulmasında bölgeye yönelik göçlerin etkili olduğunu söylemek mümkündür. Cermen kavimlerinin Avrupa’ya ilerlemesi, İslam fetihleri, Osmanlı İmparatorluğu’ndan gelen akınlarla birlikte bugün Avrupa Medeniyeti olarak bilinen kültür ortaya çıkmıştır. Medeniyetlerin ilk ortaya çıktığı dönemde olumlu olarak nitelendirilen göç kavramı, toplumların bugün bilinen anlamda ulus-devlet hâline gelmesinden sonra öncelikli olarak devletlerin karar ve önlem almak zorunda oldukları alçak politika (low politics) alanında kabul edilmiştir. Ancak günümüzde güvenlik kavramının değişmesiyle birlikte yüksek politika (high politics) kabul edilmeye başlanmıştır. Göç kavramının yüksek politika alanında kabul edilmesinde özellikle 2010 yılında başlayan Arap Baharı sonrası yaşanan göç akınlarının etkisini görmek mümkündür. 2010’da Tunus’ta başlayan Arap Baharı, yaşanan şiddet olayları sonucu Arap coğrafyasından sivillerin dünyanın çeşitli bölgelerine yönelik göç hareketlerine neden olmuştur. Bir kıta olarak Avrupa da bu sürecin dışında kalamamıştır. 27 devletli bir yapılanma ve Schengen Antlaşması ile 1985 yılından bu yana kendi içinde sınır kontrollerini kaldırmış olan Avrupa Birliği, sürece hazırlıksız yakalanmıştır. 1993 Maastricht Antlaşması’ndan bu yana üç sütunlu yapısında ortak politikalarının sayısını artıran ve daha fazla ortak hareket etmeye eğilimli Avrupa Birliği başlangıçta göçmenlere karşı olumlu politikalar ve söylemler geliştirse de bir süredir konuya ilişkin olarak kendilerine yönelik tehdit algılamalarından bahsetmeye başlamıştır. Avrupa Birliği’nde göçmenlere yönelik tavrın bu şekilde evrimleşmesinde çeşitli sosyo-ekonomik nedenler bulunmaktadır.
Avrupa Birliği’ne Yönelik Göçün Tarihsel Seyri Nasıl İlerlemiştir?
Göç kavramı, birey ya da grupların çeşitli sosyo-politik nedenlerle kalıcı ya da geçici olarak hareketlilik sağlamasıdır. Bu yer değiştirmeler çeşitli gerekçelerle olabilmesinin yanı sıra şehirler arası ve diğer ülkelere yönelik de gerçekleşebilmektedir. Özellikle kişilerin ülkeler arasında yer değiştirmesi devletleri konuya ilişkin kurallar oluşturma ihtiyacına yöneltmiştir. Bu noktada Birleşmiş Milletler gibi uluslararası örgütler kural belirleyici olma noktasında işlev görmüştür. 1951 Mülteci Sözleşmesi ve İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi gibi belgeler, göçmen haklarının yasal temelini oluşturmuştur.
Avrupa Birliği’nin kuruluşundan itibaren göç konusu incelemeye alındığında ilk olarak 1951-1973 arası dönem ile başlamak doğru bir yaklaşım olmaktadır. Aslında Avrupa Birliği’ne yönelik ilk göç hareketlerinin Avrupa’nın yeniden inşası sürecinde Birlik üye devletlerinin de talep ettiği bir süreç olduğunu söylemek mümkündür. Aşağıda buna ilişkin bir grafik bulunmaktadır.
Grafik 1: 1970-2015 Arası Avrupa Birliği’ne Yönelik Göç (Milyon Kişi)
Kaynak: Areppim.
Bunun nedeni Avrupa’da ciddi yıkımlara ve can kaybına yol açan dünya savaşı sonrasında ekonominin yeniden toparlanma ihtiyacı duymasıdır. Birlik’in iş gücü ihtiyacını karşılamak başlangıçta İtalya, Yunanistan, İspanya gibi Güney Avrupa ülkelerinden ve Türkiye, Fas, Tunus, Cezayir gibi ülkelerden başlamıştır. Bu noktada iş gücü ihtiyacı olan ülke ekonomileri ile işe ihtiyacı olan bireylerin karşılıklı olarak kazan-kazan süreci olarak görünmektedir. Ancak 1973 yılında başlayan, bütün dünyada devletleri oldukça sıkıntılı bir duruma getiren ve ekonomik krize yol açan Petrol Krizi ile Avrupa Birliği’ne yönelik göç konusunda yeni bir dönem başlamıştır. Bu dönemde ekonomik açıdan zorlanan Avrupa devletleri, daha korumacı ekonomi politikalarına geçiş yapmışlardır. Bu durum da devletleri iş gücü ihtiyacından ziyade var olanları korumaya yönlendirmiştir. Bu dönemde de Avrupa Birliği’ne yönelik göçün tam anlamıyla durmadığını ancak devletlerin daha sıkı politikalar izlemeye başladıkları gözlemlenmiştir. 1973’te başlayan bu dönem 1989 yılında Soğuk Savaş’ın bitimi ve Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği’nin dağılmasıyla yeni bir döneme geçiş yapmıştır. Soğuk Savaş’ın bitimi sonrasında Batı Avrupa’ya ve Avrupa Birliği ülkelerine yönelik Doğu Bloğu ülkelerinden yoğun bir göç hareketi başlamıştır. İki Almanya’nın birleşmesi öncesinde de Doğu Almanya’dan Batı Almanya’ya yönelen göç hareketleri, 1989 sonrasında daha da artmıştır. 2004’e kadar süren bu dönem içinde çatışmaların yaşandığı bölgeler olan Balkanlar’dan ve Orta Doğu’dan Batı Avrupa’ya yönelik yerleşme taleplerinin arttığı gözlemlenmiştir. Bu noktada Avrupa Birliği’nin göç hareketlerine yönelik daha kontrolcü davrandığını söylemek mümkündür. Göç hareketlerinin kontrolsüz ilerlemesi ve Schengen Antlaşması ile iç sınırlarını birbirlerine açan Avrupa Birliği ülkeleri dış sınırları konusunda daha dikkatli davranmaya çalışmıştır.
Avrupa Birliği’nde Göç Olgusunun Son Dönemde Tartışılmasının Nedenleri Nelerdir?
2004 yılında gerçekleşen büyük genişleme dalgası sonrasında yaşanan sıkıntılar nedeniyle Avrupa Birliği, insan artışını içeren konuları daha dikkatli incelenmeye başlamıştır. Bu durum da Avrupa Birliği’ni daha korunaklı politikalara yönlendirmeye başlamış, Birlik’in geleceği için derinleşme hamlelerine yönelme artmıştır. Avrupa Birliği’nde özellikle bu büyük genişleme öncesi, 1993 yılında Maastricht Antlaşması imzalanmış ve o ana kadar topluluk olarak anılan devletler grubu Birlik hâlini almıştır. Maastricht ile Birlik üç sütunlu bir yapıya kavuşmuş ve özellikle ikinci sütunda Ortak Dış ve Güvenlik Politikası yer alırken, üçüncü sütunda Adalet ve İçişleri Politikası yer almıştır. Birlik’in ilk sütununda kararlar AB kurumları tarafından alınırken ikinci sütün ve üçüncü sütunda üye devletlerin oy birliği ile kararlarını aldıkları alanlar olmuştur. AB için göç konusu da ikinci ve üçüncü politika alanlarında kalmıştır. 1993 Maastricht ile politika alanlarının belirlenmesi gerçekleşirken, 2004 genişlemesi sonrası Maastricht’in birçok konuda yetersiz olduğu tespit edilmiş ve günümüzde 2007 yılında imzalanıp 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile AB’de politika düzenlemeleri son hâlini almıştır. Ancak yine de özellikle ortak dış ve güvenlik politikası gibi alanlarda Birlik’in ortak bir ses geliştiremediği görülmektedir. Bu noktada göç gibi bir alan da devletlerin tam olarak yetkiyi bir üst iradeye bırakamadıkları bir alan olmuştur.
Avrupa Birliği’nde göç olgusunun son dönemde bu kadar sık incelenmesinin başlangıç noktası araştırıldığında, özellikle 2010 yılında başlayan Arap Baharı’nın etkilerini görmek mümkündür. 2010 yılında Orta Doğu ve Kuzey Afrika (MENA) bölgesindeki devletlerde yaşanan ekonomik sorunlar, adaletsizlikler, insan hakları ihlalleri ve otoriter yönetimlere yönelik başlayan iç çatışmalar Tunus, Libya gibi devletlerde yönetimlerin el değiştirmesine neden olmuş ve çatışmalar sonucu siviller bölgeden kaçmıştır. Ancak bölgede yaşanan olayların hız kazanması ve göçün artması 2011 yılında Suriye’de iç savaşın başlamasıyla hızlanmıştır. Bu artış 2015 yılındaki mülteci krizini ortaya çıkarmıştır. Bu dönemde milyonlarca insan savaş, şiddet ve ekonomik çöküş nedeniyle ülkelerinden kaçmak zorunda kalmış, Avrupa başta olmak üzere birçok bölgeye yönelmiştir. Başlangıçta yaşanan insanlık dramları nedeniyle gelen göçmenlere yönelik var olan sempatik bakış açısı zamanla değişim göstermiştir. Birlik üye devletleri konuya ilişkin çeşitli önlemler almaya çalışmış ve kuruluş ilkelerinden biri olan insan haklarına saygı kapsamında çözümler geliştirmeye çalışmıştır. Ancak göçmenlerin kaçak yollarla kıtaya gelmesi sonucu insanlık dramları ve ölümler yaşanmıştır. Aşağıdaki tablo Avrupa Konseyi’nin konuya ilişkin hazırladığı rapora göre hazırlanmıştır.
Grafik 2: 2015-2025 Yılları Arasında AB’ye Düzensiz Göç Girişleri
Kaynak: European Council/Counsil of the European Union.
Avrupa Birliği’nde Göç ve Göçmen Olgusu, Yaşananlar Işığında Nasıl Değerlendirilmektedir ve Sosyo-Ekonomik Açıdan AB’yi Ne Şekilde Etkilemektedir?
2015 mülteci kriziyle birlikte MENA (Orta Doğu ve Kuzey Afrika) bölgesinden öncelikli olarak Türkiye, Yunanistan ve İtalya mültecilerin ilk geldikleri ülkeler olmuştur. Birlik için iki üye ülkeye ve bir aday ülkeye yoğun olarak gelen mülteci akışı tedbir alma gerekliliği doğurmuştur. Ancak dış politik konularda ortak karar alma zorluğu yaşayan Birlik için tartışmalara neden olmuştur. Bu dönemde Birlik üye devletlerinde mülteci karşıtı sağ popülist partilerin iktidara gelmesi, Birlik’in ortak karar alma mekanizmalarında daha büyük bir zorluğa yol açmıştır. Bu noktada göçmen kabulü hususunda bazı üye devletler direnç gösterirken (Macaristan ve Polonya gibi), Birlik için oldukça stratejik bir pozisyonda bulunan Birleşik Krallık’ın Birlik’ten çıkış süreci 2020 yılında tamamlanmıştır. Birleşik Krallık’ın Birlik’ten ayrılmasına yönelik referandum sürecinde, göç konusunun toplum üzerinde belirleyici etkisi olduğu görülmüştür. Birlik göç konusunu kontrol altına almak adına çeşitli önlemler geliştirmiştir. Bunlardan ilki iç piyasanın bütünlüğünü korumak amacıyla geliştirdiği dış sınırlarının yönetiminde Frontex (Avrupa Sınır ve Sahil Güvenlik Ajansı) gibi kurumları güçlendirmesidir. Frontex’un görev alanı, sınır aşımı girişimlerine müdahale, kaçakçılıkla mücadele ve sınır ötesi iş birliğini artırmaktır. İkinci olarak Dublin Anlaşması’nda revizyona gidilmesidir ki bu durum mültecilerin ilk geldikleri ülkelere olan yükün paylaşımının sağlanmasıdır. Üçüncü olarak Birlik ile mülteci akının en yoğun olduğu Türkiye arasında 2016 yılında bir antlaşma imzalanmıştır. AB, Türkiye’nin bu süreci daha rahat atlatması için destek olmaya çalışmıştır. Bu önlemlerin dışında Birlik üçüncü taraf ülkelerle de çeşitli ikili antlaşmalar imzalamış ve iç dinamikleri için düzenlemelere gitmiştir.
Avrupa Birliği üye devletlerinde ve Avrupa Birliği genelinde mülteci konusunda tedbir alma ihtiyacının çeşitli nedenleri bulunmaktadır. Bu nedenleri klasik açıdan sosyal, ekonomik ve politik olarak sınıflandırmak mümkündür. Buna göre mülteci konusunda kendini bir medeniyet olarak nitelendiren ve kuruluşu itibarıyla demokrasi, insan haklarına saygı, liberal politikalar gibi ilkelere bağlı kalan Birlik’te Avrupa uluslarının temsil edildiği Avrupa Parlamentosu, çeşitli uyarılarda bulunmuştur. Görev, yetki ve sorumlulukları süreç içinde artan Parlamento, mültecilerin bu kavramlara uyumu konusunda endişeler yaşamış ve Birlik’e uyum sağlamalarının mümkün olmadığını değerlendirmiştir. Mülteci olarak gelen topluluktaki bireylerin eğitim seviyelerinin, ekonomik durumlarının, aile yapılanmalarının Birlik’in genelinden farklı biçimde konumlandığı düşünülmektedir. Aynı zamanda Birlik genelinde bir Avrupalı kimliği oluşturulmaya çalışılmaktadır, ancak mültecilerin bu kimliğe uyum sağlamada zorluk yaşayacağı düşünülmektedir. Bu kapsamda politik bir neden olarak değerlendirilebilecek olan güvenlik endişesi yer almaktadır. Bu endişenin kaynağının 2001’de güvenlik kavramının değişmesi ve terörün güvenlik tehditlerinin başında gelmesi olmuştur. 2004’te Madrid’de, 2005’te Londra’da ve 2015’te Paris’te gerçekleştirilen terör eylemleri ve bu eylemlerin köktendinci terör örgütleri tarafından gerçekleştirilmiş olması Avrupa’da İslamofobinin artmasına da ayrıca neden olmuş ve mülteciler de bu statüde değerlendirilmiştir. Bunların dışında özellikle Almanya’da izleri sürülebilen ırkçı faaliyetler de bu kapsamda mültecilere ve göçmenlere yönelik ortaya çıkmıştır.
Birlik’te mülteciler konusunda önlem alma kararlığı hususunda ikinci olarak ekonomik nedenler dikkat çekmektedir. Ekonomik nedenlerde özellikle mültecilerin Avrupa toplumuna entegrasyonunda bazı sosyal maliyetleri ön plana çıkmaktadır. Bunlar eğitim, sağlık, konut sağlama gibi konularda göç ettikleri ülkelere getirdikleri maliyetlerdir. Bunların dışında Birlik ikili antlaşmalar imzaladığı çeşitli ülkelere yönelik yardım da sağlamaktadır. Bu noktada güncel son veriler 2015’te Birlik’in aday ülkelere yönelik yardımları aşağıda yer alan tabloda incelenebilmektedir.
Tablo 1: Batı Balkanlar ve Türkiye’deki Göçle İlgili Ana Faaliyetlere Fon Sağlanması (2015)
Kaynak: European Commission.
Birlik’in bu yardımlarının dışında Birlik üye ülkelerine gelen mültecilerin iş gücüne katılım süreçleri yaşanmaktadır ki bu noktada ucuz iş gücü oluşturmaları Birlik vatandaşlarına yönelik iş gücü rekabeti meydana getirmekte ve gelir eşitsizliğine yol açmaktadır. AB üye ülkelerinde istihdam edilen yabancı uyruklu kişilere yönelik OECD’nin hazırlamış olduğu verilere yönelik grafik aşağıda yer almaktadır. Grafikte Birlik üye ülkelerinin kendi vatandaşları oranında yabancı uyruklu kişileri istihdam ettiği gözlemlenmektedir. Bu durum da özellikle toplum nezdinde kaygılara neden olmaktadır.
Grafik 3: Yabancı Uyruklu İstihdam Oranı (%,2022-2023)
Kaynak: OECD Data Explorer.
AB üye ülkelerin bir diğer kaygı noktasını da politik temeller oluşturmaktadır. Politik temellerde daha önceki kısımda incelenmiş olan güvenlik kaygıları ilk noktayı oluşturmaktadır. Mültecilerin terörle ilişkilendirilip ilişkilendirilemeyeceği Birlik düzeyinde tartışılan meselelerden biri olmuştur. Bu noktada sağ popülist partilerin Birlik düzeyinde üye devletlerde iktidara gelmeleri sürecin daha da zorlaşmasına neden olmuştur.
Bütün değerlendirmeler dikkatle incelendiğinde Avrupa Birliği’nde göçe yönelik çeşitli kaygıların bulunduğu ve tek tek devlet düzeyinde sorunların çözümünün zor olduğu gözlemlenmektedir. Yıllardır ortak hareket etme noktasında kararlılık gösteren Birlik’in ekonomik anlamda gösterdiği başarıyı artık politik konularda da göstermesinin gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Politik konularda ortak hareket etme kararlılığı Birlik’in dış politikasında daha kararlı adımlar atabileceğini göstermekle birlikte temel ilkeleri olan demokrasi, insan hakları, barış gibi kavramların sorunlu bölgelerde de yayılmasını kolaylaştıracaktır. Mülteciler kendi ülkelerinde yaşadıkları sorunlar nedeniyle göç etmeye karar veren bireylerdir. Kendi ülkelerinde yaşadıkları sorunların çözülmesiyle birlikte hem kendi ülkelerinde kalmaya devam edebilecek ya da kendi ülkelerine geri dönmeyi değerlendirebileceklerdir. Bu noktada yumuşak güç unsurlarını kullanmayı tercih eden Birlik’in ortak politikalar aracılığıyla ortak bir duruş sergileyerek bölgeye yönelik gerçekleştireceği dış yardımlar sürecin daha sorunsuz tamamlanmasına destek olacaktır.
